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完善专家库管理 支撑专业化采购

2019-04-17    【我要打印】

(本文发表于《中国政府采购》杂志2019年第三期,作者廖挺系上海市政府采购处副调研员)


作为政府采购制度设计和运作架构的基本组成部分,政府采购评审专家在政府采购活动中发挥着不可或缺的重要作用。其功能定位成为当前深化政府采购制度改革的焦点之一。笔者认为,作为政府采购三大基石之一(另外两个为供应商库和采购代理机构库),无论是专家选取权限的下放,还是专家意见的权重调整,在目前政府采购合同官制度尚未建立、采购代理机构专业化代理能力严重不足、采购人主体职责增强须匹配专业力量的大环境下,专家库对政府采购活动的专业支撑作用毋容置疑。笔者拟从完善政府采购评审专家库管理的角度提一些未必成熟的看法供大家参考。

 

一、扩大专家库规模

随机抽取作为专家选用的基本规则,必须建立在专家人数众多的基础上。尽管近年来各地不断调高采购限额标准和公开招标数额标准会消除或减少部分采购项目的专家使用量,但采购规模的持续增长带来了更多项目评审专家的需求量。但从专家的专业分布看,不难发现在目前专业分类过细、各行业专业人员对专家招聘的响应程度不同的情况下、相当一部分专业的专家人数极少甚至为零,可有效使用的专家还要打折扣。再从专家使用的反馈信息看,一些小众专业如家具、厨房设备、锅炉、电梯等因专家人数偏少往往成为质疑投诉和权力寻租的重灾区;即便是大众专业的信息化项目也多有纪检监察部门的造访。因此,不论是扩大纳入电子集市(卖场)的品种范围还是降低专家在评审项目中的人员比例都远不及采购规模增长和专业化采购对专家的需求增量;加之专家库规模扩大能有效削弱不良供应商的公关能力,使得扩大专家库规模,特别是加大小众专业和人数较少专业的专家招聘力度仍然是专家库建设的一项长期而重要的任务。


同时,按照《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》的要求,通过统一公共资源评标专家和评审专家的分类标准,推动实现专家资源及专家信用信息全国范围内互联共享,有条件的地方还可积极推广专家远程异地评标、评审,从而进一步扩大专家库规模和专家使用范围。


二、整合专业类别、细化专业说明

目前国家十部委发布的专业分类(三级)数量超过2000个,这于监管部门合理限制专业申报个数、专家申报专业和采购人、采购代理机构挑选所需评审专业都是十分头疼的事,由此衍生的专业关联、三级专业抽不足/不到自动跳升到二级专业抽取等变通做法却又“按下葫芦浮起瓢”,进一步加剧了专家不专的程度,成为质疑投诉的一个诱发点。建议国家层面的相关职能部门组织专业力量共同研讨评审专家的专业分类,解决分类过细、部分专业重复的现状,确定每一专业分类所对应的一个/多个政府采购品目分类,并对每一专业所可能涉及的采购领域、产品或服务内容等尽可能予以详细说明,为专家和采购人、采购代理机构准确挑选专业类别创造条件。

 

三、推行专业水平与评审能力测试

在专家招聘中,许多应聘人员虽然具有备财政部《政府采购评审专家管理办法》第七条(二)所要求的证书材料,但并不意味着具备专业评审能力。要招到各专业的人中龙凤而非南郭先生,有必要对应聘人员进行先笔试后面试。笔试题目从由监管部门组织编写的政府采购法规与案例教材和相关行业主管部门与资深专家组织编写的专业测试题库中按各自比例随机抽取。通过笔试的应聘人员还需对评审经验丰富专家所提出的专业面试题进行答辩,其最终的申报专业和申报个数也将由资格审查委员会共同议定后加以固定,且在日后的评审工作中非有充足理由(包括取得相关资格证书、业务工作范围拓展/调整)不得调整或增加专业类别,以确保专家库的专业水平满足政府采购项目咨询论证、评审、履约验收和绩效评价的需要。

 

四、设立资深专家子库,实行专家分级管理

政府采购的量大面广决定了专家人数众多才能满足评审所需,但技术复杂、专业性强、金额巨大或者社会关注度高的项目又必须由资深专家把关,因此在专家库中设置资深专家子库,承担这类项目的咨询论证、评审和履约验收工作,同时对评审存在争议的项目进行复评,并应邀参与政府采购的监督检查工作。


考虑到政府采购项目的多样性、相关行业职称评定的差异性以及简政放权对执业职格的淡化处理,资深专家的评选标准必须具有高级专业技术职称或同等专业水平且从事相关领域工作满8年;有两年以上(含两年)以上政府采购项目的评审经历且诚信考评优秀;并获得采购人、采购代理机构的推荐和相关行业管理部门的确认。资深专家实行动态管理,两年一聘,末位淘汰。

 

五、完善评价体系、细化评价标准、严惩失信行为

尽管大部分专家能够认真完成评审任务,但还存在部分专家迟到、早退、缺席,专业水平低下,评审不认真的现象。因此,完善专家评价体系、细化评价标准,在采购人、采购代理机构对专家强制评价的基础上,确定每一位专家的诚信等级是十分必要的。


评价体系可以从“德”“才”两大方面设计评价标准。


“德”:(1)确定参与评标至评标结束前私自接触投标人;(2)迟到、早退、缺席;(3)利害关系回避;(4)评审不认真(不仔细阅读采购文件、恣意废标、未经核实采信汇标材料、漏审重要指标和数据等);(5)倾向性和歧视性(缺乏公平公正、畸高畸低评分);(6)不遵守评审现场工作纪律(谈论与评审无关的内容、频繁与外界联系等);(7)记录、抄写、复印、拍照或带走与评审有关的资料;(8)额外索要评审报酬;(9)泄露评审与推荐中标/成交供应商情况;(10)收受采购人、代理机构、供应商贿赂或者获取其他不正当利益等评价指标。


“才”:(1)对政府采购法规、评审规则和政府采购政策的知晓程度;(2)对申报专业领域的国家相关标准、行业标准、地方标准或者其他标准、规范的熟悉程度;(3)对采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准理解能力;(4)缺乏独立评审能力和与响应供应商的谈判磋商能力;(5)个人评审意见缺乏针对性、实质性内容等评价指标。


这些指标应有具体的分值区间和评价标准,采购人、采购代理机构在项目评审或咨询结束后逐项打分。监管部门在核实(含调整分值)后汇总分值,按总的得分确定每一位专家的诚信等级。其中,质疑投诉项目、对采购代理机构的检查项目以及(组织资深专家)对已完成项目评审质量进行后评估的抽查项目中涉及专家评审情况的,也应纳入诚信等级的定级中。


在日常监管中,对失“德”之举可采取约谈、警告的方式责令其改正,若拒不改正的,则暂停其评审资格或取消专家资格,并上网公示暂停或取消的原因。其中存在倾向性和歧视性,收受采购人、代理机构、供应商贿赂或者获取其他不正当利益的,应“一票否决”,直接取消专家资格。而对缺“才”行为,如果是不熟悉政府采购的法规政策,应暂停其评审资格,待通过相关测试后再恢复;如果存在专业评审问题:属于专业不对口的,明令其调出相关专业;确因专业水平低下而发表不恰当专业意见甚至引发质疑投诉的,应予以劝退或停止其评审资格直至聘期结束。


在查处的方式上,有明确标准的客观事项(如迟到早退、客观分评分等)可直接予以处罚;涉及主观判断且当事方各执一词的,可向其工作单位/上级部门、相关行业学会/协会以及专家同行了解其专业能力后,直接做出处罚与否的决定。属于严重违法的,应连同身份证号码推送至中国政府采购网“政府采购严重违法失信行为记录名单”中,并在财政部通过全国信用信息共享平台向签署联合惩戒合作备忘录的其他单位提供失信专家信息后,由其他单位依法履行相关处罚职责。


同时,鉴于部分专家与部分供应商恶意串通操纵政府采购活动,严重损害国家利益、社会公共利益和政府采购公信力,监管部门应积极配合纪检监察和司法部门查处严重违法案件,主动提供严重违法专家的涉案线索,促成风清气正的政府采购营商环境。


六、培训交流方式多样化

我国政府采购制度推行时间不长,政策法规的调整完善相对频繁,为此对于新出台、具有普适意义的政策法规,监管部门应及时组织培训,如过往的财政部748794号令和财库〔2014214号等;而对于一些内容相对较少,便于理解、属于局部性、节点性和采购清单更新之类的规定和措施,则可以通过短信、电子采购平台信息传递等方式通知到每一位专家(并要求其回复确认);而两年一度的资格复审培训则可以用分专业、分专题的知识讲座,或者视频培训和网上自学(但须辅以测试)来代替传统的以法规温习和案例讲解为主的集中培训。此外,还可以在电子采购平台增设“专业互动”功能菜单,评审专家和监管部门可在其中发布政策咨询与解答/读、行业新规/标准、案例剖析、评审新规、评审心得等内容,为专家提供更新知识结构和交流评审经验的平台,也可抑制目前拉群成风所派生出来的公权私授、拉群结派等不良风气,为评审工作正本清源。

 

七、建立应急评审专家队伍

《政府采购评审专家管理办法》规定,出现评审专家缺席、回避等情形导致评审现场专家数量不符合规定的,采购人或者采购代理机构应当及时补抽评审专家,或者经采购人主管预算单位同意自行选定补足评审专家。这种看似合理的应急评审方式操作性不强,倒不如鼓励德才兼备的超龄专家、待审批的应聘人员和能够调剂出时间的在库专家自我申报可应急参评的时间段和评审区域,组成应急评审专家队伍,在评审专家不足时直接电话联系前往救场,以确保项目评审的时间和不被中断,达到提高采购效率的目的。


总之,完善专家库管理是眼下一个务实的选择。但从回归政府采购本质、由无形的市场之手自动调节采购人与供应商之间的购销关系的角度看,集采目录、采购方式、采购审批、标准文本和流程监管均非政府采购的监管选项。政府采购制度的真正价值在于规模经济和政策功能,前者通过通用货物与标准服务的统一购买实现,后者基于前者的规模,通过购买国货要求和政府采购政策制定保证国内产业安全和引导产业发展、维护国家和社会公共利益。而本文所谈及的专家库管理,其兴也勃焉、其亡也忽焉,废除之日将是政府采购合同官制度真正建立之时。

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