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代理机构如何完善内控制度建设?这“十六道关口”要把严

2019-11-15    【我要打印】

2014年8月31日,《政府采购法》修订后,取消了对政府采购代理机构资格认定的行政许可。按照“宽进严管”“管放结合”的要求,财政部提出了加强对采购代理机构从事政府采购活动的事中、事后监督管理要求。


《政府采购法实施条例》第十三条对政府采购代理机构应当建立完善的政府采购内部监督管理制度作了明确规定,同时加强对采购代理机构的监督管理也提出了明确要求。


此后,采购人选择采购代理机构不再根据资格等级,而是综合考虑其内部管理、人员素质等指标。这不仅意味着采购代理机构管理从“准入审批”转向“宽进严管”,也预示着代理机构间优胜劣汰的竞争更加激烈。


截至2019年9月30日,全国已完成网上登记的采购代理机构共16277家,按照财政部规定的“一地登记,全国通用”的原则,可在全国各地代理政府采购业务,这意味着代理机构间的竞争将更加激烈。

从2015年至2018年财政部组织开展的对代理机构执业情况联动检查发现,采购代理机构存在的问题约占问题总数的70%左右,主要问题是编制招标文件、确定采购需求的能力不足等。因此,采购代理机构加强学习、提升素质、强化内部管理显得尤其重要。


四年全国联动检查情况显示

代理机构问题占70%左右


从2015年财政部组织的四级联动检查情况看,政府采购还存在不少问题,涉及各个环节、各方主体。


从责任主体来看,属于代理机构责任的问题共1.4万多个,约占全部问题总数的60%;属于采购人责任的问题共3000多个,占比约13%;属于采购人和代理机构共同责任的问题约6000个,占比约22%;属于评审专家责任的问题700多个,占比约3%;从责任主体上可以看出,涉及代理机构存在的问题占比达82%。


2016年全国联动检查情况(以广西为例):检查发现问题2657个,其中代理机构责任问题1737个;占问题总数的65.37%;采购人责任问题652个,占比24.54%;评审专家责任问题27个,占比1.02%;采购人和代理机构共同责任问题223个,占比8.39%;地方政府管理责任问题18个,占比0.68%。


2017年全国联动检查情况(以广西为例):检查发现问题1750个,其中代理机构责任问题1199个,占问题总数的68.51%;采购人责任问题289个,占比16.51%;评审专家责任问题17个,占比0.97%;采购人和代理机构共同责任问题221个,占比12.62%;地方政府管理责任问题24个,占比1.37%。


2018年全国联动检查情况(以广西为例):检查发现问题2758个,其中代理机构责任问题1953个,占问题总数的70.94%;采购人责任问题481个,占比17.47%;评审专家责任问题19个,占比0.69%;代理机构和采购人共同责任问题299个,占比10.86%;地方政府管理问题6个,占比0.22%。


财政部检查发现七类问题


笔者梳理总结了财政部检查发现的问题,主要表现在:


一是政策法规不熟悉,执行不到位。未在指定媒体发布政府采购信息,信息公告内容不全,进口产品未经批准就采购,招标采购文件中未给予小微企业价格折扣、评分标准不细化、技术参数或评审要素存在歧视性和排他性条款,等。


二是从业人员业务水平参差不齐。从采购文件的编制到项目的实施都反映出从业人员能力不足、水平不高的问题。


三是采购文件编制不合规。采购需求不完整、不明确,甚至对供应商实行差别或歧视待遇。


四是制度不健全,内部管理混乱。缺乏具体操作规程和内控机制,职责不清。


五是不能坚持原则,一味迎合采购人。为承揽业务,对采购人提出不符合规定甚至违法违规的要求也迁就,或者与采购人、供应商恶意串通虚假招标采购,个别工作人员甚至为供应商围标串标充当枪手。


六是不能正确处理供应商的询问、质疑。互相推诿,导致投诉增多。


七是未在代理协议范围内开展采购代理活动。超越范围或不完整代理,出现问题相互推责。


代理机构应加强内控建设

打造专业化队伍


《政府采购法实施条例》(以下简称《条例》)对采购代理机构在内部制度建设、提高专业化服务水平、对采购代理机构及其工作人员的禁止行为、采购文件编制的要求、规范委托代理权限、对采购代理机构在评审中的禁止行为、采购项目信息公告要求、违法采购应承担的法律责任等方面都作出了明确规定。


《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》(财库[2016]99号)明确规定了集中采购机构应当做好流程控制,围绕委托代理、编制采购文件和拟订合同文本、执行采购程序、代理采购绩效等政府采购活动的重点内容和环节加强管理。


因此,采购代理机构要提高法规政策执行能力和专业化服务水平,打造一支作风优良、忠诚干净、担当有为的高素质政府采购业务代理队伍,必须加强内部监督管理,建立完善内部控制制度,强化内部风险防控。


在实际操作中,采购代理机构应当建立完善以下内部控制制度,使代理业务向着规范化、科学化以及专业化发展。


代理机构应建立完善内控制度

一 建立工作岗位责任制度


建立完善单位内部各工作岗位的责任制度,明确岗位职责,使每个员工明白自己在机构内部应该承担什么责任,知道该干什么、责任边界在哪里。


关于工作岗位的责任制度包括的内容:董事会、董事长、总经理、副总经理等岗位责任制;各部门岗位责任制度;部门内部各工作岗位责任制度等。


其目的:一是各司其职;二是便于监督问责。

 

二 对工作人员提出六项基本要求

 

建立完善单位工作人员的执业守则,明确员工的职业操守和行为准则,并明确相应的监督约束机制。其内容包括:


一是“爱岗敬业”的基本要求。一个企业的兴旺与否从某种意义上说由这个企业的员工所决定。同样,企业是员工赖以生存的母体,企业不能没有员工,员工也离不开企业,他们是一个命运共同体。


二是“诚实守信”的基本要求。诚实守信是做人的基本原则,也是企业生存发展的基础。对一个品牌、一家企业来讲,诚信是灵魂、是生命、是企业生存和发展的永恒的动力。失去了诚信,企业必将衰亡。诚实信用是政府采购立法原则之一,在政府采购领域,诚信管理、信用评价已越来越得到广泛重视。


三是“廉洁自律”的基本要求。《条例》第十四条提到采购代理机构不得以不正当手段获取政府采购代理业务,不得与采购人、供应商恶意串通操纵政府采购活动……


四是“客观公正”的基本要求。“客观公正”是政府采购立法之本,唯有客观公正,才能营造政府采购公开透明、公平竞争的良好环境。


五是“坚持原则”的基本要求。坚持原则,是贯彻落实政府采购政策法规的基本要求。只有敢于坚持原则,才能将政府采购政策法规落实到位,也才能避免法律风险。


六是“优质服务”的基本要求。采购代理机构是为采购人实现采购目的、供应商实现企业价值而建立的平台和桥梁。优质服务包括五方面内容:优良的服务态度、良好的礼节(礼貌)、丰富的服务知识、娴熟的服务技能以及快捷的服务效率。比如,丰富的服务知识方面提到,首先是要掌握政府采购政策法规,并加以指导实践;其次是熟悉相关行业的规定和标准,熟练掌握采购代理业务的各环节工作要求;再次是掌握市场行情,为确定采购需求提供依据。另外,快捷的服务效率方面提到,采购人希望的是快速高效、保证质量地完成采购任务。

 

三 建立完善工作人员培训管理制度

 

随着政府采购制度改革不断深化,政府采购政策法规也在不断修订、完善和建立。采购代理机构应当建立完善单位工作人员的培训管理制度,明确培训的目标、任务和要求,同时,根据每一个时期的法律法规及政策要求,制定科学、合理的培训计划,提高培训的针对性和实效性,不断提升员工的道德素养和业务素质。

 

四 建立完善工作流程控制制度

 

建立完善单位内部各部门各岗位工作流程控制制度,明确操作流程,规范操作程序,实现各工作环节的风险防范。


包括办公室或综合部各岗位工作流程、人事部各岗位工作流程、外联部或业务扩展部各岗位工作流程、招标代理部各岗位工作流程、财务部各岗位工作流程、监督部各岗位工作流程等。

 

五 建立完善工作人员定期轮岗制度

 

借鉴国家机关干部管理机制,建立完善单位内部工作人员定期轮岗制度。提高团队的综合业务能力。


定期轮岗有利于员工熟悉和掌握机构内部各岗位业务,有利于调动员工工作的积极性和主动性,有利于工作创新,防止惰性和凭经验办事,有助于团队整体业务水平和综合素质的提高。

 

六 建立完善采购文件编制审核制度

 

建立完善采购文件编制审核制度。一是要求采购代理机构要加强采购需求的研究管理,提高编制采购文件的专业化服务水平,推动采购代理业务的专业化发展。二是建立完善采购文件审核制度,避免出现因采购文件编制不合规、不完整、不科学、需求不明确或有倾向性排他性等而影响采购活动的正常运行。同时,强化内部采购文件审核,特别是对分支机构采购文件的审核把关,可以有效防范因采购文件编制问题而导致的风险。


对此,《政府采购法实施条例》第三十二条作了明确规定,政府采购招标项目的标准招标文件由国务院财政部门统一制定,对其他采购方式的标准采购文件由谁制定本条例未作说明。此外,该条还明确规定了招标文件应包括的主要内容。

 

七 建立完善开标评标现场管理制度

 

一是建立开标现场管理制度。明确开标会的流程、各岗位(包括主持人、记录员及其他工作人员)的职责以及现场保密等。


二是评标现场的管理制度。包括对评标区的管理、评标现场的保密措施、评标委员会成员的管理及考核评价、评标过程的相互监督措施、评审结果的汇总要求及评审报告撰写要求等。

 

八 建立完善采购档案管理制度

 

建立完善采购档案管理制度,严格按照《政府采购法》及其实施条例和有关规章制度的要求,完整、妥善保存采购档案资料。包括采购档案资料的收集、整理、移交、归档、保存等要求。

 

九 实行业务批准授权控制制度

 

工作人员联系和办理公司业务的过程中必须经授权批准以进行控制。通常有一般授权和特别授权之分。一般授权是办理常规性的代理业务的权力、条件和有关责任者作出的规定,以文件形式规定在一般性代理业务中的条件、范围和责任关系。特别授权指授权处理非常规性业务。


内部控制要求明确一般授权和特别授权的责任和权限,以及每笔业务的授权批准程序。

 

十 建立财务会计、资产管理及后勤服务控制制度

 

财务会计、资产管理及后勤服务控制制度具体包括以下三部分内容:


一是建立会计人员岗位责任制,对会计人员进行科学的分工,使之形成相互分离和制约的关系。特别是要加强对投标保证金和履约保证金的管理,避免因财务会计制度缺失或管理不善而导致法律或经济风险。


二是建立资产管理控制制度,保护单位各项资产的安全和完整,盘活利用好存量资产,发挥其效益最大化,防止资产流失,避免出现资产重复购置或造成浪费、损失及其他不正常现象。

三是建立后勤服务保障机制,确保机构业务正常运行。

 

十一 建立完善信息公告管理控制制度

 

随着法制化进程的不断推进,对政府信息、企业信息的公开公告要求也越来越高。


政府采购被誉为阳光采购,从政府采购预算、采购项目预算到采购结果、采购合同全过程都要求向社会公开,其中有许多采购信息是由采购代理机构或者受采购人委托负责发布和公告的。


采购代理机构要建立完善内部信息公告管理控制制度,规范信息公告发布行为,做到严格把关、及时发布、程序规范、合法合规,避免因信息公告管理不善而承担法律和经济责任。


关于政府采购需要公告的事项及要求,可依照《财政部关于做好政府采购信息公开工作的通知》(财库[2015]135号),以及各地发布的相关文件等。

 

十二 建立完善应急处置控制制度

 

采购代理机构在代理采购业务过程中,会遇到一些突发性事件,采购代理机构应建立完善应急处置控制制度,有效解决和处置因突发性事件带来的不利影响,确保采购活动顺利进行。

 

十三 建立工作报告制度

 

工作报告也称责任报告,不仅是单位内部各级管理层掌握信息,加强内部控制的有效措施,而且也是内部控制的重要组成部分。


单位主要负责人要向全体员工报告年度工作业绩或工作总结,各部门要定期或不定期向单位报告本部门的工作情况,员工要向部门负责人报告工作情况,部门负责人也要总结本部门工作情况然后向本部门员工报告,这样形成机制,有利于及时掌握信息、了解情况、总结经验教训,更好地解决存在问题。

 

十四 建立完善工作人员廉洁自律制度

 

采购代理机构要建立完善廉洁自律制度,要求采购代理机构内部的工作人员在代理采购业务过程中,严格按照政府采购法律法规的规定。


比如,《政府采购法实施条例》第十四条对此作出了明确规定,即“采购代理机构不得以不正当手段获取政府采购代理业务,不得与采购人、供应商恶意串通操纵政府采购活动。采购代理机构工作人员不得接受采购人或者供应商组织的宴请、旅游、娱乐,不得收受礼品、现金、有价证券等,不得向采购人或者供应商报销应当由个人承担的费用。”


值得注意的是,《政府采购法实施条例》第十四条作出了规定,也可以说是采购代理机构不可不知的“禁区”。

 

十五 建立完善工作人员考核及责任追究制度

 

建立完善工作人员责任追究制度,强化绩效考核结果运用,有奖有罚,做到赏罚分明。

 

十六 构建企业文化建设制度

 

企业文化是指企业在经营管理过程中形成的、影响企业内部环境和内部控制效力的精神、意识和理念,主要包括价值观、管理理念、经营风格、职业操守与员工的行为守则等。


要培育健康向上的整体价值观,培养社会感和遵纪守法意识,倡导爱岗敬业、进取创新、团队协作和遵规守纪精神。


要树立有利于实现企业内部控制目标的管理理念和经营风格,强化风险意识,避免因个人风险偏好可能给企业带来的不利影响和损失。


要根据对企业内部控制目标的影响程度和不同要求,分别制定适合不同层级人员的职业操守准则或者行为守则,使团队形成强大的合力,为实现企业的共同目标而努力奋斗。


采购代理机构要通过建立完善上述内控制度,特别要对核心业务建立和实施内部控制,采取明确职责、理顺流程、识别风险、控制节点、加强监督、强化问责等方面的具体措施来防控业务风险和廉政风险,综合运用不相容岗位或职责分离控制、授权控制、归口管理、流程控制、信息系统管理控制等防控措施,对业务流程进行有效管控,防范可能发生的各类风险。


来源:政府采购信息微信公众号

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